最重要的是，与君主专制政体下，君主根据个人好恶发布的命令不同，法治国下的法律一定要是由人民选举产生的议会制定的法律。

如果政党需要入宪，这意味着在该国的宪法实施语境中，为了实现宪法价值，对政党的依赖已经上升到了像代议制这种宪法基本制度的程度。（三）法国宪法：从憎恶到正视 正如麦迪逊察觉却没有正视的，党争的存在来源于国家内部不同利益集团的存在，要彻底地消灭党争，就需要彻底消除利益集团间的差别，创造出一个统一的、个体之间完全平等的人民。

[6]诚然，当我们清楚地感到平民院主要是而且特别是一个选举性机构的时候，我们立即就可以看出党派是议会的实质。[54]这样的民主实际上是一种贵族政治，其最好的代表正是英国。在维持第三共和稳定的诸多因素中，政党却扮演了一个积极的角色。但是基本法的制定者并不是自始至终的理想主义者，经历了魏玛共和的政治混乱和纳粹政权借由民主程序上台的惨痛经历后，德国基本法终于承认了政党在现代民主政治中的作用和地位，从而正式引入了政党条款，即基本法第21条。这样就可以创造一个无所不能的人民主权。

德国基本法对此提供了很好的经验和教训。他找到了一个很简单的方法来解决这一问题：消灭少数人。同时，梳理法律规定的政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定的各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权等。

为发挥权责清单的便民作用，防止权责清单形式化地遮蔽了法律规范的丰富涵义，机械照搬法律条文部分语词，造成断章取义，表意含混，还需要在通过权责清单查到某种权力或职责事项后，查询相关法律依据进行准确理解和正确适用。另一方面，它是对社会和相对人的一种支配力量，如果不对其作必要的规范和制约，则可能会对社会产生消极影响，这为建立权力清单奠定了理论基础。对限制准入事项，或由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定。权力清单公布后，要根据法律法规立改废情况、机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，并向社会公布。

根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，市场准入负面清单制度，自2015年12月1日起至2017年12月31日，在部分地区试行，并自2018年起正式在全国统一实行。对不按权力清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任。

根据研究审核情况，对于社会关注度高、群众反映强烈、能够很快显现效果的重点领域或事项，可优先编制和制定专项权责清单，如建立行政事业性收费清单和政府性基金清单等。文章来源：民革中央《团结》2016年第3期。这要求在建立权力清单的同时，要逐一厘清与行政职权相对应的责任事项。政府法制部门要加强权责清单的合法性审查，做好权责事项调整涉及法律法规规章修改相关工作。

对推行权力清单制度情况，相关部门要适时组织督查和第三方评估。四是，要研究不同层级政府及部门权责关系。但政府部门权力清单，不完全等同于自2005年起建立行政执法责任制过程中要求公布的行政执法职权目录。有的认为国外没有先例，并对权力清单制度的合法性、合理性与实效性有所存疑。

但建立责任清单，要明确责任主体和责任范围（如部门主要职责、不依法行使权力和不依法履行职责的责任），厘清职责边界，健全问责和责任承担机制，还要研究责任清单与权力清单的关系，是两单一表还是两单两表。以负面清单明确对企业的约束有哪些，法无禁止即可为。

要研究中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责以及市县政府执行职责在清单中的法律表现方式。但权责清单制度没有也不应当简单取代依法行政和法治政府建设。

《草案》根据《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》列明了在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等市场准入负面清单事项，但实行市场准入负面清单制度是新生事物，国内缺乏实践基础，国外也没有现成的经验，需要有序推进，实践中还会不断出现新情况、新问题，这也都需要着力加强研究。市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在我国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。三是，对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续。一是，对什么是行政权？主要有两种理解，一是从行政机关执行法律、法规的角度，将行政权理解为行政机关的执行权。七是，中央提出，按照先行先试、逐步推开的原则，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制。对国务院部门审批事项，法律法规未明确需由地方初审或审核的，应逐步由国务院部门直接受理。

三是，政府权力清单制度致力于通过对行政职权的清理，厘清政府权力的边界，但需进一步明确政府部门行使的权责以及涉及部门工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向本级政府请示或报告、由政府决定的事项。按照《指导意见》的要求，要对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。

作为加快建设法治政府的一种重要载体，通过权责清单，将政府部门对其所行使的面向法人、公民和其他组织的职权和职责等列明，并依法公开，有利于方便企业和公民办事。有的对推行权力清单制度缺乏内在动力，有畏难情绪。

六是，区别于行政执法、行政审批等传统类型的行政权，政府部门还承担了越来越多的为履行政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能而必需的职责，如授益性、给付性的服务、指导及监管等职责，政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责。依法行政包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，而法治政府要求职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，若将依法行政形式化为依清单行政，则消减了依法行政的基本要求和法治政府的丰富内涵。

对一些不直接面向相对人的行政职权如政策、规划等制定和内部权力可暂不列入清单。国务院总理李克强指出，要在全国推行三张清单：以权力清单明确政府能做什么，法无授权不可为。未经国务院授权，各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单，不得擅自增减市场准入负面清单条目。推行权力和责任清单制度，给行政权力和责任打造一个透明的制度笼子，有利于明确政府与市场的边界，防止公权滥用、乱作为，减少寻租现象，也有利于纠正不作为，克服懒政、怠政、失职、渎职。

厘清省级部门对涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目，在政策把握、技术力量等方面的职责，市县政府对市场监管的职责，以及省级政府对维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导职责。五是，行政职权除由行政机关行使外，还包括被授权组织（法律法规直接授权与行政机关授权）行使和行政机关合法委托的组织行使的情况，但职权主体主要是行政机关和被授权组织。

二、深入研究三项清单制度有关问题 地方各级政府推行权力清单制度，对于法治政府建设和监督政府权力行使，起到了一定的作用，但现有的政府部门权力清单，还缺乏理论支撑，目前的研究主要关注政府和市场的关系，对行政权运行环节的配置、责任划分等重视不够。进入专题： 政府权责清单 负面清单 。

三、完善三项清单制度的实施机制 地方各级政府制定和公开权力清单，对于方便公众办事、规范行政权力运行和推动政府职能转变，起到了应有的作用，但实施效果还有待观察。作者简介：任进，国家行政学院法学部教授、博导。

但究竟行政职权与行政行为之间是什么样的关系，是否存在一定的对应，依据现有行政行为理论，难以作出令人信服的回答，需要从行政职权配置上进一步深入分析。目前，我国自由贸易试验区正在实施外商投资准入特别管理措施（负面清单）。同时，由于我国的行政规范体系极为庞杂，行政管理和执法实践中，很多享有行政职权的行政机关实际上不甚明确自己的行政职权。要以推行权力清单制度为契机，并与简政放权、政府职能转变，如进一步削减部门行政审批事项和中央指定地方实施的行政审批事项，削减职业资格，削减生产、经营许可证和资质认定以及核准企业投资项目等结合起来，统筹考虑、协调推进，还要体现放管结合、优化服务的要求。

一、正确认识推行三项清单制度的意义和作用 所谓政府权责清单制度，是指在简政放权和转变政府职能基础上，政府部门对其所行使的面向法人、公民和其他组织的职权和职责全面梳理，按照职权法定、权责一致等原则，进行清理和规范、依法审核确认，将权责事项名称、类型、设定依据、运行流程以及追责情形等内容，以清单方式列明并依法公开的一系列制度安排。权责清单作为方便社会监督和企业查阅而汇总在一起并公示的权责信息文档，增强了权责的简明性，便于查找和识别，也便于相对人接受服务和参与管理。

要大力推进行政职权网上运行，加大公开透明力度，建立有效的权力运行监督机制。或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

为维护法治统一、市场统一，市场准入负面清单由国务院统一制定发布。权责清单制度致力于通过对行政职权和职责的清理，厘清政府权力、职责边界，但权力清单中权力和职责边界有时不明确甚至是模糊的，这根源于有些法律的原则规定和概括授权。